Cel nakazania przedsiębiorcy publikacji decyzji Prezesa UOKiK w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów

Wpis poświęcony jest w dużej mierze odpowiedzi na jedno ważne pytanie:
Czy publikacja decyzji Prezesa UOKiK w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów musi służyć usunięciu trwających skutków naruszenia, czy też może służyć wyłącznie innym celom?

Zachęcam do podzielenia się ze mną swoimi przemyśleniami na temat zagadnień poruszanych w tym wpisie, podsyłania poglądów doktryny, orzeczeń. Mailem na ms@mslaw.pl albo w komentarzach. Wpis nie jest typowo blogerski, postarałem się wgryźć w temat dość głęboko, więc może trochę dobra wróci do mnie :). Pomysły będą wzbogacały ten wpis.

Podstawowy cel publikacji decyzji Prezesa UOKiK

W mojej ocenie podstawowym celem publikacji decyzji Prezesa UOKiK jest usunięcie trwających skutków naruszenia:

  • na gruncie art. 26 ust. 2 uokk (decyzja nakazująca zaniechanie) ma to na celu zapewnienie wykonania nakazu;
  • na gruncie art. 27 ust. 2 (decyzja stwierdzająca zaniechanie) przepis art. 26 ust. 2 uokk, stosowany odpowiednio, ma na celu usunięcie skutków naruszenia sauté.

Publikacja decyzji może służyć celom edukacyjnym, prewencyjnym, represyjnym – określiłbym je jednak jako cele poboczne. Nie można nakazać publikacji decyzji wyłącznie dla realizacji tych celów – nakazanie publikacji decyzji musi służyć realizacji celu podstawowego, tj. usunięciu trwających skutków naruszenia.

Zgodzić należy się, że o usunięciu skutków naruszenia mowa jest jedynie w zdaniu pierwszym art. 26 ust. 2 uokk. Jednak szczególnym przykładem usunięcia skutków naruszenia jest w nim zobowiązanie do złożenia oświadczenia, którego cel jest tożsamy z publikacją decyzji.

Taki był również zamysł autorów projektu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Na gruncie art. 23e starej ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2000 r. nie istniała możliwość nakazania publikacji decyzji w decyzji stwierdzającej zaniechanie praktyki. Wprowadzenie takiej możliwości w nowej ustawie z 2007 r. było uzasadniane w następujący sposób:

Pewne zmiany porządkujące zostały wprowadzone w rozdziale dotyczącym decyzji w sprawach praktyk ograniczających zbiorowe interesy konsumentów. Przede wszystkim przewidziano możliwość zastosowania art. 27 ust. 2 (określenie środków usunięcia trwałych skutków naruszenia) do decyzji określonych w art. 28, tj. w sytuacji, kiedy przedsiębiorca stosował zakazaną praktykę, ale zaniechał jej przed wydaniem decyzji. Umożliwi to ochronę interesów konsumentów pokrzywdzonych także na skutek praktyki, której stosowania przedsiębiorca już zaprzestał.

(s. 13 uzasadnienia Rządowego projekt ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 26.10.2006, druk nr 1110)

Argumentacji można szukać również w art. 2 ust. 1 pkt b Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/22/WE w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów konsumentów, zgodnie z którym

Państwa członkowskie wyznaczają sądy lub organy administracyjne właściwe do prowadzenia postępowań wszczętych przez upoważnione podmioty w rozumieniu art. 3, wnoszące o:

[…]

  1. b) w odpowiednich przypadkach, podjęcie takich środków, jak opublikowanie decyzji, w całości lub w części, w takiej formie, jaka okaże się właściwa, lub opublikowanie oświadczenia korygującego w celu wyeliminowania długotrwałych skutków szkodliwej praktyki;

Nie jest to jednak wyjątkowo precyzyjnie skonstruowany przepis – w polskiej wersji językowej zabrakło przecinka przed „w celu wyeliminowania…” – jest on natomiast w wersji niemieckiej,francuskiej, litewskiej czy holenderskiej (przypuszczam, że składnia zdania jest podobna J).

Uczciwe dodam, że przecinka nie ma w wielu innych wersjach, w tym angielskiej.

Poglądy doktryny i orzecznictwa – uwagi ogólne

Kwestia interpretacji art. 26 ust. 2 nie budzi większych wątpliwości – powszechnie wskazuje się, że publikacja decyzji ma na celu usunięcie skutków naruszenia. Czy ktoś doszukał się innych poglądów?

Schody zaczynają się dopiero na gruncie art. 27. Szeroko reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, również w przypadku decyzji stwierdzającej zaniechanie naruszenia, publikacja decyzji ma służyć usunięciu skutków naruszenia. Jest też jednak wiele głosów przeciwnych, zgodnie z którymi publikacja decyzji może służyć innym celom. Omawiam je szczegółowo w kolejnych rozdziałach.

Znamienne jest też to, że w niektórych orzeczeniach sądy bez większej refleksji przyjmują, że skutki naruszenia mogą trwać w nieskończoność. A przecież w niektórych przypadkach skutki naruszenia upływają po kilku tygodniach od zakończenia kampanii reklamowej, co też znajduje swoje potwierdzenie w poglądach doktryny i orzecznictwa.

I tak np. w sprawie kampanii Plusa prowadzonej pod hasłem Laptop z modemem za złotówkę – jeżeli konsument chciał skorzystać z reklamowanej oferty, to dowiedział się o rzeczywistej cenie laptopa. Jeżeli nie – to po kilku tygodniach nie pamiętał już o reklamowanej ofercie. Nawet jeżeliby przyjąć, że jakiś konsument będzie szczególnie pamiętliwy, to przy stale zmieniających się ofertach i reklamach operatorów nie sposób przyjąć, że po kilku miesiącach nadal może się zasadnie spodziewać dostępności takiej oferty. Do innego wniosku doszedł w tej sprawie sąd, nakazując publikację oświadczenia pomimo tego, że decyzja została wydana po roku od zakończenia kampanii.

Inny przykład (akademicki) – supermarket w reklamie twierdzi, że sprzedaje kilo cukru najtaniej na rynku, co nie jest prawdą. Czy pół roku po zakończeniu emisji reklamy jej odbiorca może nadal spodziewać się, że wygłoszony kiedyś komunikat handlowy jest aktualny?

Z uwagi na merytoryczny, a nie kasatoryjny charakter postępowania odwoławczego, ocena, czy skutki naruszenia nadal trwają, powinna nastąpić na dzień wydania orzeczenia. Zważywszy, że postępowania przed SOKiK potrafią trwać dobre 2-3 lata, w sprawach takich jak Laptop z modemem za złotówkę o żadnych skutkach naruszenia w przypadku wydania prawomocnego wyroku przez Sąd Apelacyjny w Warszawie nie może być mowy. Do takiej słusznej konkluzji doszedł SOKiK w wyroku w sprawie XVII AmA 51/11.

Są jednak praktyki, w których skutki naruszenia rzeczywiście mogą trwać dłużej niż np. kilka tygodni. Przykładowo, UOKiK niekiedy nakłada na przedsiębiorców obowiązek usunięcia skutków naruszenia poprzez aneksowanie umów (wyrok SOKiK w sprawie XVII AmA 55/11) czy odstąpienia od dokonania zmiany warunków umów i poinformowania konsumentów o przysługujących im prawach (decyzja w głośnej sprawie nc+).

Publikacja decyzji na gruncie art. 27 nie jest środkiem usunięcia skutków naruszenia

W kilku ostatnich orzeczeniach Sąd Apelacyjny w Warszawie zdaje się wychodzić z założenia, że odpowiednie stosowanie art. 26 ust. 2 uokk oznacza, że publikacja decyzji może nie służyć usunięciu trwających skutków naruszenia (VI ACa 1021/12):

Należy w związku z tym przyjąć, iż celem omawianej regulacji (stosowanej przecież odpowiednio) jest realizacja funkcji represyjnej, jak również edukacyjnej i prewencyjnej wobec innych uczestników rynku zarówno przedsiębiorców jak i konsumentów

Na przywołany wyżej wyrok powołuje się Sąd Apelacyjny w Warszawie w sprawie VI ACa 694/10(PKO BP i Max Lokata):

Decyzja z art. 27 ust. 1 u.o.k.k. jest bowiem wydawana w sytuacji, gdy przedsiębiorca nie stosuje już praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów. Zatem celem umieszczenia w niej postanowień dodatkowych nie jest dążenie do wyeliminowania jej skutków tak w decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 1, bowiem bezprawna praktyka została już zaniechana. Również skutki jej stosowania z uwagi na krótkotrwałe oddziaływanie rynkowe najczęściej szybko mijają. Należy w związku z tym przyjąć, iż celem omawianej regulacji (stosowanej przecież odpowiednio) jest realizacja funkcji represyjnej, jak również edukacyjnej i prewencyjnej wobec innych uczestników rynku zarówno przedsiębiorców jak i konsumentów.  

Matką chrzestną poglądu jest M. Sieradzka, która analogiczne stanowisko przedstawiła w komentarzu do uokk (napisanym razem z K. Kohutkiem).

Trochę mniej zgrabna interpretacja została zaprezentowana w wyroku w sprawie Orange (sygn. aktXVII Ama 62/09):

Zatem celem umieszczenia w takiej decyzji postanowień dodatkowych nie jest więc dążenie do wyeliminowania jej skutków (jak jest w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 u.o.k.k.), bowiem bezprawna praktyka została już zaniechana.

Została zaniechana, więc ustały skutki naruszenia? Już tylko cytowane wyżej orzeczenia wskazują, że skutki mogą nadal trwać po zaniechaniu praktyki.

W wyroku wydanym w wyniku apelacji od powyższego wyroku (z 9.11.2010 r., VI ACa 378/10, niepubl.) SA w Warszawie powołał się już na usunięcie skutków naruszenia:

Bezsporny jest fakt stosowania przez powoda praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów w zakresie opisanym w kwestionowanej decyzji i fakt zaprzestania stosowania tej praktyki, co zgodnie z treścią art. 27 ust. 4 ustawy okik uprawniało Prezesa UOKiK do nałożenia na przedsiębiorcę wskazanych w art. 26 ust. 2 ustawy obowiązków służących usunięciu skutków naruszenia przez zobowiązanie do złożenia jednokrotnego lub wielokrotnego oświadczenia o treści i w formie określonej w decyzji oraz nakazanie publikacji decyzji na koszt przedsiębiorcy.

W kontekście tego rozdziału ciekawe okazują się jednak rozważania Sądu Apelacyjnego dotyczące obowiązku wysłania przez Orange oświadczenia swoim klientom. Sprawa dotyczyła wewnętrznej procedury rozpatrywania reklamacji, której założenia naruszały prawa konsumentów. Konsumenci nie znali tej procedury, więc nie mieli świadomości, że ograniczała ich prawa (dopóki nie złożyli reklamacji i zostali potraktowani zgodnie z procedurą). Pomimo tego sąd nakazał wysłanie oświadczenia wszystkim klientom,  bo potencjalnie mogli zostać dotknięci skutkami – czyli w pewnej części publikacja jednak nie służyła usunięciu trwających skutków naruszenia…

Publikacja decyzji na gruncie art. 27 jest środkiem usunięcia skutków naruszenia

Pogląd, że podstawowym celem publikacji decyzji  na gruncie decyzji stwierdzającej zaniechanie jest usunięcie skutków naruszenia, jest reprezentowany w komentarzu do uokk pod redakcją Stawickich (M. Radwański) i pod red. T. Skocznego (Edit: A. Jurkowska D. Miąsik). Szczególnie trafnie odpowiednie stosowanie art. 26 ust. 2 na podstawie odesłania z art. 27 ust. 4 uokk opisuje M. Radwański:

Jedynie cel tych środków będzie inny. Nie będzie nim zapewnienie wykonania nakazu zawartego w decyzji, bo taki nie jest zawarty w decyzji wydanej na podstawie art. 27 Ustawy. W tym wypadku będzie nim usunięcie skutków spowodowanych wcześniej dokonanymi naruszeniami, które jeszcze trwają mimo zaprzestania samych naruszeń.

W popieraną przeze mnie interpretację wpisuje się też wyrok SOKiK z 8.06.2009 r. XVII Ama 101/08 (LEX nr 536820)

Literalna wykładnia przepisów art. 27 ust. 4 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów prowadzi do wniosku, że właśnie dla takich przypadków, tj. dla usunięcia skutków naruszenia zbiorowych interesów konsumentów, utrzymujących się po zaprzestaniu stosowania praktyki, przewidziana jest możliwość nałożenia obowiązków dodatkowych. Niedopuszczalne byłaby natomiast nakładanie obowiązków dodatkowych, z pominięciem ustawowej przesłanki ich zastosowania określonych w art. 26 ust. 2, tj. dla celów innych niż usunięcie trwających skutków naruszenia zbiorowych interesów konsumentów.

Podobne poglądy można odnaleźć w wyroku SOKiK z 2.04.2014 (XVII AmA 51/11, wyrokuzasadnienie), z  21.01.2013 r. (XVII AmA 79/11, niepubl.), z 14.09. 2010 r. (XVII AmA 156/09, Lexis.pl nr 3929093).

Jest też pewna grupa orzeczeń, w których co prawda powołuje się cel w postaci usunięcia skutków naruszenia, ale przedstawia się argumenty odnoszące się wyłącznie do innych celów – przykładowo wyrok SOKiK z 18.01.2013 r. (XVII AmA 159/11):

Sąd zważył , iż miał on umocowanie w przepisie art. 26 ust 2 u.ok.ik. w zw z art. 27 ust 4 w zw z art. 27 ust 2 i miał na celu usunięcie skutków naruszenia zbiorowych interesów konsumentów , utrzymujących się po zaprzestaniu stosowania praktyki . W ocenie sądu nakazanie podania do publicznej wiadomości informacji o zakazanej praktyce Spółki spełniło funkcję wychowawczą wobec konsumentów w zakresie jego edukacji co do języka reklamy a także funkcję edukacyjna i prewencyjną w stosunku do innych profesjonalnych uczestników rynku.

Do tej grupy zaliczyć można też wyrok SOKiK z 25.04.2012 r. (XVII AmA 51/10, niepubl.), Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 31.03.2014 r. (VI ACa 426/13, niepubl.) i z 13.04.2012 r. (VI ACa 1380/11, niepubl.).

Szczególnie ciekawa jest ta ostatnia sprawa, która dotyczyła klauzuli, zgodnie z którą zmiana oferty programowej Cyfrowego Polsatu w szczególnych wypadkach (np. zaprzestanie nadawania programu przez nadawcę) nie stanowiła zmiany umowy. W związku z wszczętym postępowaniem przedsiębiorca nie tylko zmienił aktualne wzorce umowne, lecz również usunął postanowienie z umów zawartych z konsumentami, które było oparte o ten wzorzec. Co więcej – z opisanego stanu faktycznego wynika, że przedsiębiorca nigdy nie wykorzystał tego postanowienia w praktyce. Nie stało to na przeszkodzie nałożeniu na Cyfrowy Polsat obowiązku publikacji decyzji na stronie internetowej, chociaż wszelkie skutki naruszenia zostały przez przedsiębiorcę usunięte – a Sąd Apelacyjny w orzeczeniu nawiązywał do celu polegającego na usunięciu skutków naruszenia:

W ocenie Sądu Apelacyjnego, nie kwestionując celu nałożonego obowiązku – informacje o stosowaniu praktyk, o wyeliminowaniu skutków  stosowanej niedozwolonej praktyki i jego funkcji – represyjnej, edukacyjnej oraz prewencyjnej, wystarczający był nakaz publikacji Decyzji na stronie internetowej, jak w prawomocniej części pkt II Decyzji.

 

Kiedy ustają skutki naruszenia?
Sieradzka, w odniesieniu do praktyki zaniechanej przez przedsiębiorcę, trafnie zauważa, że:

skutki jej stosowania z uwagi na krótkotrwałe oddziaływanie rynkowe najczęściej szybko mijają.

Takie podejście podziela M. Radwański, a także cytowane już orzeczenia w sprawach VI ACa 694/10 i VI ACa 1021/12 (w których rozstrzygnięcie oparte jest prawie w całości na poglądzie M. Sieradzkiej).

W sprawie XVII AmA 51/11 Sąd Apelacyjny odrzucił przedstawiany przez Prezesa UOKiK pogląd, zgodnie z którymnie jest wykluczone, iż pomimo zaniechania powyższych praktyk wciąż trwają ich skutki w postaci błędnego przekonania konsumentów o prawach i obowiązkach stron umowy w związku z prawem odstąpienia od umowy albo aneksu do umowy zawartych na odległość” – w uzasadnieniu trafnie wskazano, że:

(…) niniejsze postępowanie dotyczy decyzji z 2010 r., a tym samym umów zawieranych przed 30 grudnia 2010 r. Sąd uznał, iż z uwagi na znaczną odległość czasową od dnia zawarcia umów do dnia uprawomocnienia się wyroku i publikacji,, cele publikacji nie zostaną osiągnięte i dlatego orzekł o uchyleniu punktu III zaskarżonej decyzji

Z drugiej jednak strony mamy też do czynienia z orzeczeniami, w których sądy na siłę próbują uzasadnić istnienie skutków naruszenia. Dobrym przykładem takie orzeczenia jest wyrok w sprawie Max Lokaty PKO BP, w której problemem był brak informacji o odroczonym terminie rozpoczęcia naliczania odsetek w reklamie posługującej się dodatkowo zapewnieniem o braku gwiazdek. SOKiK (XVII AMa 38/09) uznał za uzasadnione nakazanie publikacji decyzji stwierdzając, że:

Zasadne jest podanie treści decyzji do publicznej wiadomości, aby zrekompensować jego wcześniejszą niewiedzę odnośnie pomijanych w reklamie (…) elementów, które mogłyby mieć wpływ na jego decyzje odnośnie zawarcia umowy.

Co tu zrekompensować? Konsument, który zawarł umowę, dowiedział się o „haczyku” (jeżeli nie przeczytał umowy, nie zasługuje na ochronę, bo przeciętny konsument czyta umowy!). Nie zawarł umowy – dawno zapomniał o takiej reklamie. Zresztą jakby nawet pamiętał – czy to oznaczałoby, że w związku z usunięciem skutków naruszenia przy kolejnej reklamie „bez gwiazdek” można byłoby nie pisać o odroczonym terminie rozpoczęcia naliczania odsetek? Bo klient wiedziałby, że termin ten jest odroczony?

Podobny tok rozumowania można odnaleźć w wyroku SOKiK z 8.06.2009 r. (XVII Ama 101/08, LEX nr 536820), z  21.01.2013 r. (XVII AmA 79/11, niepubl.) i z 14.09. 2010 r. (XVII AmA 156/09, Lexis.pl nr 3929093).

Ten wpis został opublikowany w kategorii UOKiK, zbiorowe interesy konsumentów. Dodaj zakładkę do bezpośredniego odnośnika.

Skomentuj

Wprowadź swoje dane lub kliknij jedną z tych ikon, aby się zalogować:

Logo WordPress.com

Komentujesz korzystając z konta WordPress.com. Wyloguj / Zmień )

Zdjęcie z Twittera

Komentujesz korzystając z konta Twitter. Wyloguj / Zmień )

Zdjęcie na Facebooku

Komentujesz korzystając z konta Facebook. Wyloguj / Zmień )

Zdjęcie na Google+

Komentujesz korzystając z konta Google+. Wyloguj / Zmień )

Connecting to %s